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  法律法规
 
《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》理解与适用

日前,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部联合印发《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》(以下简称《纪要》)。这是习近平生态文明思想确立以来,“两高三部”第一次就办理环境污染刑事案件有关问题联合出台专门文件。为便于司法实践中正确理解和适用,现就《纪要》的制定背景与经过、起草中的主要考虑和主要内容介绍如下。

一、《纪要》的制定背景与经过

2018年5月18日至19日,全国生态环境保护大会在北京胜利召开,习近平总书记出席会议并发表重要讲话,着眼人民福祉和民族未来,从党和国家事业发展全局出发,全面总结党的十八大以来我国生态文明建设和生态环境保护工作取得的历史性成就、发生的历史性变革,深刻阐述加强生态文明建设的重大意义,明确提出加强生态文明建设必须坚持的重要原则,对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出了全面部署。这次大会最大的亮点,就是确立了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度,把生态文明建设摆在治国理政的突出位置,作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容, 深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

1997年刑法施行以来,最高人民法院单独或者会同最高人民检察院,就环境污染犯罪先后3次出台专门司法解释,充分体现了最高司法机关对环境保护的高度重视。特别是最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2016〕29号,以下简称《解释》)自2017年1月1日施行以来,各级公检法机关和环保部门依法查处环境污染犯罪,进一步加大惩治力度,取得了良好效果。以污染环境罪为例,人民法院审理的刑事案件量持续增长,年均超过2000件。据统计,2017年、2018年人民法院新收污染环境刑事案件2344件、2409件,审结2258件、2204件。与之同时,在环境污染犯罪的惩治向纵深推进过程中,司法实践中也出现了一些新的情况和问题,如追究自然人犯罪多单位犯罪少,非法经营罪的适用标准不统一,危险废物如何认定以及是否需要鉴定存在不同认识,司法鉴定亟须规范和收费过高,等等。有效解决办理环境污染刑事案件中的有关难题,进一步统一法律适用标准,是充分发挥生态环境行政执法和司法办案的职能作用,为守护绿水青山蓝天、建设美丽中国提供有力保障的前提和基础。

2018年6月16日,中共中央、国务院下发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》。同年7月10 日,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。为深入学习贯彻习近平生态文明思想,认真落实党中央重大决策部署和全国人大常委会决议要求,全力参与和服务保障打好污染防治攻坚战,推进生态文明建设,形成各部门依法惩治环境污染犯罪的合力,2018年12月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部在北京联合召开座谈会。会议交流了当前办理环境污染刑事案件的工作情况,分析了遇到的突出困难和问题,研究了解决措施。会议对办理环境污染相关案件中的有关问题达成统一认识,形成《纪要》,于2019年2月以“两高三部”名义正式对外发布。

二、《纪要》起草中的主要考虑

为确保《纪要》的内容科学合理,能够适应形势发展、满足司法实践需要,在起草过程中,着重注意把握了以下几点:

一是坚持以习近平生态文明思想为根本遵循。习近平生态文明思想内涵十分丰富,用最严格的制度保护生态环境的严密法治观是其重要组成部分。习近平总书记指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。这也是研究起草《纪要》的指导思想。针对当前一些地方环境违法犯罪活动高发多发,刑事处罚威慑力不强的问题,《纪要》突出了从严惩治环境污染犯罪的精神,要求坚持最严格的环保司法制度、最严密的环保法治理念,统一执法司法尺度,加大对环境污染犯罪的惩治力度。

二是贯彻体现宽严相济刑事政策。《纪要》根据实践情况,要求正确贯彻宽严相济刑事政策,充分发挥刑罚的惩治和预防功能。特别是,在刑罚适用方面,要全面把握犯罪事实和量刑情节,既要考虑从宽情节,又要考虑从严情节,严格依照刑法和刑事诉讼法规定的条件适用刑罚,确保罪责刑相适应。

三是切实解决办案实际中的难题。针对当前办理环境污染刑事案件中的重点难点问题,特别是对单位犯罪的认定、非法经营罪的适用、涉大气污染环境犯罪的处理、司法鉴定等近年来地方执法司法机关反映比较集中的具体问题,《纪要》作出明确规定,以有效解决此类犯罪取证难、鉴定难、认定难等实际问题。

三、《纪要》的主要内容

《纪要》根据当前办理环境污染刑事案件的工作情况,依照刑法、刑事诉讼法的规定,对办案过程中遇到的突出问题作了具体规定。大体而言,《纪要》的相关规定可以归纳为如下15个方面的问题:

(一)关于单位犯罪的认定

当前,一些地方办理环境污染犯罪案件,存在追究自然人犯罪多,追究单位犯罪少,单位犯罪认定难的问题。对此,《纪要》作了专门规定。

一是依法合理把握追究刑事责任的范围。《纪要》要求在办理单位环境污染刑事案件时贯彻宽严相济刑事政策的要求,依法合理把握追究刑事责任的范围,“重点打击出资者、经营者和主要获利者,既要防止不当缩小追究刑事责任的人员范围,又要防止打击面过大”。特别是,要合理把握单位犯罪中直接负责的主管人员和其他直接责任人员的范围。根据《纪要》的规定,单位犯罪中的直接负责的主管人员,一般是指对单位犯罪起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员,包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等;其他直接责任人员,一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。

二是单位犯罪的认定情形。根据《纪要》的规定,为了单位利益,实施环境污染行为,并具有下列情形之一的,应当认定为单位犯罪:(1)经单位决策机构按照决策程序决定的;(2)经单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人决定、同意的;(3)单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人得知单位成员个人实施环境污染犯罪行为,并未加以制止或者及时采取措施,而是予以追认、纵容或者默许的;(4)使用单位营业执照、合同书、公章、印鉴等对外开展活动,并调用单位车辆、船舶、生产设备、原辅材料等实施环境污染犯罪行为的。

三是单位犯罪的补充起诉机制。《纪要》规定:“对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,公安机关未作为单位犯罪移送审查起诉的,人民检察院应当退回公安机关补充侦查。对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,人民检察院只作为自然人犯罪起诉的,人民法院应当建议人民检察院对犯罪单位补充起诉。”需要注意的是,根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释〔2012〕21号)第283条的规定,在建议人民检察院对犯罪单位补充起诉的情形下,如果人民检察院仍以自然人犯罪起诉的,人民法院应当依法审理,按照单位犯罪中的直接负责的主管人员或者其他直接责任人员追究刑事责任,并援引刑法分则关于追究单位犯罪中直接负责的主管人员和其他直接责任人员刑事责任的条款。

(二)关于犯罪未遂的认定

司法实践中,对于污染环境未遂的认定和处理,存在不同认识。对此,《纪要》规定:“对于行为人已经着手实施非法排放、倾倒、处置有毒有害污染物的行为,由于有关部门查处或者其他意志以外的原因未得逞的情形,可以污染环境罪(未遂)追究刑事责任。”司法适用中,需要注意的是:(1)对于犯罪未遂的认定,以行为人着手实施非法排放、倾倒、处置有毒有害污染物的行为为前提,故应当准确判断“着手”。对于排放、倾倒危险废物“着手”的判断,通常不存在问题。相比之下,处置危险废物“着手”的判断较为复杂,须妥当把握。(2)根据刑法第二十三条第二款的规定,对于未遂犯,可以比照既遂犯从轻或者减轻处罚。鉴于未遂造成的社会危害性相对较小,参照以往司法解释的相关规定,实践中对未遂的定罪量刑标准可以把握为既遂标准的3倍以上。(3)实践中存在部分既遂、部分未遂的情形,参照以往司法解释的规定,对此不宜将数量简单相加,可以分别评价既遂情节和未遂情节,在认定全案既遂的前提下,在处罚较重的法定刑幅度内酌情从重处罚。例如,行为人用罐车装有10吨的危险废物并开往某河流旁倾倒,在倾倒完1吨时被环保执法人员及时制止,对于此案可以依法认定行为人非法倾倒危险废物既遂1吨,未遂9吨,依照上述规则作出处理。

(三)关于主观过错的认定

司法实践中,对于环境污染犯罪特别是污染环境罪的主观罪过形式,存在不同认识。鉴于司法实践中环境污染犯罪的主观罪过形式通常表现为故意,故《纪要》对判断行为人是否具有环境污染犯罪的故意作出专门规定。

一是综合分析判断规则。《纪要》规定:“判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有环境污染犯罪的故意,应当依据犯罪嫌疑人、被告人的任职情况、职业经历、专业背景、培训经历、本人因同类行为受到行政处罚或刑事追究情况以及污染物种类、污染方式、资金流向等证据,结合其供述,进行综合分析判断。”

二是主观故意推定规则。根据《纪要》的规定,具有下列情形之一,犯罪嫌疑人、被告人不能作出合理解释的,可以认定其故意实施环境污染犯罪,但有证据证明确系不知情的除外:(1)企业没有依法通过环境影响评价,或者未依法取得排污许可证,排放污染物,或者已经通过环境影响评价并且防治污染设施验收合格后,擅自更改工艺流程、原辅材料,导致产生新的污染物质的;(2)不使用验收合格的防治污染设施或者不按规范要求使用的;(3)防治污染设施发生故障,发现后不及时排除,继续生产放任污染物排放的;(4)生态环境部门责令限制生产、停产整治或者予以行政处罚后,继续生产放任污染物排放的;(5)将危险废物委托第三方处置,没有尽到查验经营许可的义务,或者委托处置费用明显低于市场价格或者处置成本的;(6)通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放污染物的;(7)通过篡改、伪造监测数据的方式排放污染物的;(8)其他足以认定的情形。

(四)关于生态环境损害标准的认定

生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号),在吉林等7个省市部署开展改革试点,取得明显成效。2017年,中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发〔2017〕68号),在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。《生态文明体制改革总体方案》提出:“严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任,大幅度提高违法成本。”“对造成生态环境损害的,以损害程度等因素依法确定赔偿额度;对造成严重后果的,依法追究刑事责任。”根据这一要求,《解释》将生态环境损害因素纳入考量范围,第1条第(10)项将“造成生态环境严重损害”规定为严重污染环境的情形,第3条第(6) 项将 “造成生态环境特别严重损害”规定为后果特别严重的情形。

需要注意的是,《解释》将造成生态环境损害规定为污染环境罪的定罪量刑标准之一,是为了与生态环境损害赔偿制度实现衔接配套。考虑到该制度尚在试行过程中,《解释》作了较原则的规定。司法实践中,一些省市结合本地区工作实际制定了具体标准。《纪要》规定:“在生态环境损害赔偿制度试行阶段,全国各省(自治区、直辖市)可以结合本地实际情况,因地制宜,因时制宜,根据案件具体情况准确认定‘造成生态环境严重损害’和‘造成生态环境特别严重损害’。” 《解释》第17条第5款规定:“本解释所称‘生态环境损害’,包括生态环境修复费用,生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失,以及其他必要合理费用。”因此,实践中可以根据上述界定,结合本地实际情况,准确判断污染环境行为造成生态环境损害的程度, 准确认定是否达到造成生态环境严重损害和造成生态环境特别严重损害。

(五)关于非法经营罪的适用

《解释》第6条规定:“无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,严重污染环境的, 按照污染环境罪定罪处罚;同时构成非法经营罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”“实施前款规定的行为,不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的,可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪;构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,以其他犯罪论处。”《纪要》要求坚持全链条、全环节、全流程对非法排放、倾倒、处置、经营危险废物的产业链进行刑事打击,查清犯罪网络,深挖犯罪源头,斩断利益链条,不断挤压和铲除此类犯罪滋生蔓延的空间。特别是,针对《解释》第6条规定的准确理解和适用,《纪要》要求注意把握两项原则。

一是坚持实质判断原则,对行为人非法经营危险废物行为的社会危害性作实质性判断。《解释》第6条确立了无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的入罪以违法造成环境污染为实质要件,未违法造成环境污染的,通常可以认定为情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪。比如,一些单位或者个人虽未依法取得危险废物经营许可证,但其收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,没有违法造成环境污染情形的,则不宜以非法经营罪论处, 也不宜以污染环境罪论处。需要注意的是,对于违法造成环境污染要件的判断应当采取相对宽泛的标准,即不要求一定达到《解释》第1条第(2)项以外其他项规定的严重污染环境的具体情形。例如,未按照规定安装特定污染防治设施,处置过程中超过标准排放污染物(虽然未达到超过特定标准3 倍以上),或者将处置剩余的污染物违反规定倾倒的,可以认定为具备违法造成环境污染的要件。

二要坚持综合判断原则,对行为人非法经营危险废物行为根据其在犯罪链条中的地位、作用综合判断其社会危害性。比如,有证据证明单位或者个人的无证经营危险废物行为属于危险废物非法经营产业链的一部分,并且已经形成了分工负责、利益均沾、相对固定的犯罪链条,如果行为人或者与其联系紧密的上游或者下游环节具有排放、倾倒、处置危险废物违法造成环境污染的情形,且交易价格明显异常的,对行为人可以根据案件具体情况,在污染环境罪和非法经营罪中择一重罪处断。

(六)关于投放危险物质罪的适用

违规排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,不仅严重污染环境,还可能危害公共安全,此时污染环境罪就可能与投放危险物质罪竞合,宜择一重罪处断。因此,《解释》第8条规定:“违反国家规定, 排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物,同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”在此基础上,《纪要》对投放危险物质罪的适用作了专门规定。

一是用足用好刑法和《解释》的规定。目前,我国一些地方环境违法犯罪活动高发多发,刑事处罚威慑力不强的问题仍然突出。因此,《纪要》要求,现阶段在办理环境污染犯罪案件时必须坚决贯彻落实中央领导同志关于重典治理污染的指示精神,把刑法和《解释》的规定用足用好,形成对环境污染违法犯罪的强大震慑。

二是准确适用投放危险物质罪。司法适用中,对污染环境的行为应当原则上适用污染环境罪,适用投放危险物质罪的,应当特别慎重,准确查明主客观方面的情况。《纪要》规定:“司法实践中对环境污染行为适用投放危险物质罪追究刑事责任时,应当重点审查判断行为人的主观恶性、污染行为恶劣程度、污染物的毒害性危险性、污染持续时间、污染结果是否可逆、是否对公共安全造成现实、具体、明确的危险或者危害等各方面因素。”而且,对污染环境行为适用投放危险物质罪,主要是基于罪责刑相适应的考虑,对此应当特别注意把握。基于此,《纪要》专门规定,对于行为人明知其排放、倾倒、处置的污染物含有毒害性、放射性、传染病病原体等危险物质,仍实施环境污染行为放任其危害公共安全,造成重大人员伤亡、重大公私财产损失等严重后果,以污染环境罪论处明显不足以罚当其罪的,可以依照《解释》第8条的规定,以投放危险物质罪定罪量刑。具体而言,实践中此类情形主要是向饮用水水源保护区,饮用水供水单位取水口和出水口,南水北调水库、干渠、涵洞等配套工程,重要渔业水体以及自然保护区核心区等特殊保护区域,排放、倾倒、处置毒害性极强的污染物,危害公共安全并造成严重后果的情形。

(七)关于涉大气污染环境犯罪的处理

大气污染是人民群众感受最为直接、反应最为强烈的环境问题。但是,由于大气污染物流动性大、稀释速度快等原因,提取固定证据困难,给查处此类犯罪带来较大实际困难。基于此,《纪要》要求抓住关键问题,紧盯薄弱环节,突出打击重点,推动解决人民群众关注的突出大气环境问题。大气污染防治法第九十三条第一款规定:“国家建立重污染天气监测预警体系。”第九十六条第一款规定:“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级,及时启动应急预案,根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校组织的户外活动、组织开展人工影响天气作业等应急措施。”可见,在重污染天气预警期间,违反国家规定,超标排放二氧化硫、氮氧化物,社会危害性更大。为切实加大对涉大气污染环境犯罪的打击力度,《纪要》规定,受过行政处罚后又实施上述行为或者具有其他严重情节的,可以适用《解释》第1条第(18)项规定的其他严重污染环境的情形追究刑事责任。司法适用中需要妥当把握《纪要》上述规定与《解释》第4条第(3)项规定的“在重污染天气预警期间、突发环境事件处置期间或者被责令限期整改期间,违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”这一从重处罚情节的关系,对于对重污染天气预警期间,违规超标排放二氧化硫、氮氧化物,受过行政处罚后又实施上述行为或者具有其他严重情节的,如果根据《纪要》的规定适用《解释》第1条第(18)项规定的其他严重污染环境的情形追究刑事责任的,不能再适用《解释》第4条第(3)项的规定从重处罚,以避免重复评价。

(八)关于非法排放、倾倒、处置行为的认定

根据刑法第三百三十八条的规定,污染环境罪的客观方面限于排放、倾倒、处置3种行为方式。司法实践中,一方面要严格遵循罪刑法定原则的要求,避免将非法运输、贮存等其他行为不当以污染环境罪追究刑事责任;另一方面,也要准确认定非法排放、倾倒、处置行为,特别是防止名为运输、贮存,实为排放、倾倒、处置的行为逃脱刑事法律制裁。基于此,《纪要》要求根据《固体废物污染环境防治法》和《解释》的有关规定精神准确认定非法排放、倾倒、处置行为,特别是“应当从其行为方式是否违反国家规定或者行业操作规范、污染物是否与外环境接触、是否造成环境污染的危险或者危害等方面进行综合分析判断。对名为运输、贮存、利用,实为排放、倾倒、处置的行为应当认定为非法排放、倾倒、处置行为,可以依法追究刑事责任。比如,未采取相应防范措施将没有利用价值的危险废物长期贮存、搁置,放任危险废物或者其有毒有害成分大量扬散、流失、泄漏、挥发,污染环境的。”

(九)关于有害物质的认定

根据刑法第三百三十八条的规定,构成污染环境罪,排放、倾倒或者处置的须为“有放射性废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”。鉴于其他有害物质的范围十分宽泛,交由司法实践裁量把握可以更好地适应具体案件的复杂情况,《解释》未作明确界定。根据当前司法适用中的具体情况,《纪要》对如何准确认定刑法第三百三十八条规定的其他有害物质作了专门规定。

一是坚持主客观相一致原则。《纪要》规定:“办理非法排放、倾倒、处置其他有害物质的案件,应当坚持主客观相一致原则,从行为人的主观恶性、污染行为恶劣程度、有害物质危险性毒害性等方面进行综合分析判断,准确认定其行为的社会危害性。”

二是把握常见的有害物质形式。根据《纪要》的规定,实践中常见的有害物质主要有:工业危险废物以外的其他工业固体废物;未经处理的生活垃圾;有害大气污染物、受控消耗臭氧层物质和有害水污染物;在利用和处置过程中必然产生有毒有害物质的其他物质;国务院生态环境保护主管部门会同国务院卫生主管部门公布的有毒有害污染物名录中的有关物质等。

(十)关于从重处罚情形的认定

长江是中华民族的母亲河,也是中华民族发展的重要支撑。推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策,是关系国家发展全局的重大战略。服务长江生态高水平保护和经济社会高质量发展,为长江经济带共抓大保护、不搞大开发提供有力保障,是司法等有关部门肩负的重大政治责任、社会责任和法律责任。为充分发挥刑法的威慑功能,体现宽严相济刑事政策依法从“严”的政策要求,《纪要》明确对于发生在长江经济带十一省(直辖市)的下列环境污染犯罪行为,可以从重处罚:(1)跨省(直辖市)排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的;(2)向国家确定的重要江河、湖泊或者其他跨省(直辖市)江河、湖泊排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的。

(十一)关于严格适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚

环境污染刑事案件的刑罚适用直接关系加强生态环境保护打好污染防治攻坚战的实际效果。从近年来环境污染刑事案件的刑罚适用情况来看,各级人民法院、人民检察院准确把握宽严相济刑事政策的要求,准确适用刑罚,严格适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚。特别是,准确依法适用缓刑,环境污染犯罪的缓刑适用率与全部刑事案件的缓刑适用率基本持平。为更好地体现宽严相济刑事政策的要求,《纪要》对环境污染犯罪案件的刑罚适用,特别是不起诉、缓刑、免予刑事处罚的适用作出专门规定。

一是依法适用刑罚。《纪要》规定:“要在全面把握犯罪事实和量刑情节的基础上严格依照刑法和刑事诉讼法规定的条件适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚,既要考虑从宽情节,又要考虑从严情节;既要做到刑罚与犯罪相当,又要做到刑罚执行方式与犯罪相当,切实避免不起诉、缓刑、免予刑事处罚不当适用造成的消极影响。”

二是明确一般不适用不起诉、缓刑或者免予刑事处罚的情形。根据《纪要》的规定,具有下列情形之一的,一般不适用不起诉、缓刑或者免予刑事处罚:(1)不如实供述罪行的; (2)属于共同犯罪中情节严重的主犯的;(3)犯有数个环境污染犯罪依法实行并罚或者以一罪处理的;(4)曾因环境污染违法犯罪行为受过行政处罚或者刑事处罚的;(5)其他不宜适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚的情形。

三是严格适用不起诉、缓刑或者免予刑事处罚。根据《纪要》的规定,人民法院审理环境污染刑事案件拟适用缓刑或者免予刑事处罚的,应当分析案发前后的社会影响和反映,注意听取控辩双方提出的意见。对于情节恶劣、社会反映强烈的环境污染犯罪,不得适用缓刑、免予刑事处罚。人民法院对判处缓刑的被告人,一般应当同时宣告禁止令,禁止其在缓刑考验期内从事与排污或者处置危险废物有关的经营活动。生态环境部门根据禁止令,对上述人员担任实际控制人、主要负责人或者高级管理人员的单位,依法不得发放排污许可证或者危险废物经营许可证。

(十二)关于管辖的问题

实践中,一些环境污染犯罪案件属于典型的跨区域刑事案件,容易存在管辖不明或者有争议的情况。基于此,《纪要》专门对环境污染犯罪案件的管辖问题作出专门规定。

一是跨区域环境污染犯罪案件管辖地。《纪要》规定: “跨区域环境污染案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的,可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。犯罪地包括环境污染行为发生地和结果发生地。‘环境污染行为发生地’包括环境污染行为的实施地以及预备地、开始地、途经地、结束地以及倾倒、排放污染物的车船停靠地、始发地、途经地、到达地等地点;环境污染行为有连续、持续或者继续状态的,相关地方都属于环境污染行为发生地。‘环境污染结果发生地’包括污染物排放地、倾倒地、堆放地、污染发生地等。”

二是管辖争议的处理。《纪要》规定:“多个公安机关都有权立案侦查的,由最初受理的或者主要犯罪地的公安机关立案侦查,管辖有争议的,按照有利于查清犯罪事实、有利于诉讼的原则,由共同的上级公安机关协调确定的公安机关立案侦查,需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的,由该公安机关所在地的人民检察院、人民法院受理。”

(十三)关于危险废物的认定

根据《解释》第15条第(1)项的规定,危险废物是指列入《国家危险废物名录》,或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的,具有危险特性的废物。《解释》第13 条规定:“对国家危险废物名录所列的废物,可以依据涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据,结合环境保护主管部门、公安机关等出具的书面意见作出认定。”具体适用中,对危险废物如何认定以及是否需要鉴定,仍存在不同认识。为统一司法适用,《纪要》对此规定区分情况作出处理。

一是对于列入《国家危险废物名录》的,如果来源和相应特征明确,司法人员根据自身专业技术知识和工作经验认定难度不大的,司法机关可以依据名录直接认定。《国家危险废物名录》对于废物类别、行业来源(危险废物的产生源)、废物代码、危险特性(指腐蚀性、毒性、易燃性、反应性和感染性)均有明确描述,特别是对废物系在何生产阶段产生均有叙述。因此,实践中,如果根据涉案物品来源和相应特征可以认定确系列入名录的危险废物的,可以依据名录直接认定为危险废物。

二是对于来源和相应特征不明确的,由生态环境部门、公安机关等出具书面意见,司法机关可以依据涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据,结合上述书面意见作出是否属于危险废物的认定。根据《解释》第13条的规定,此种情形下应当由生态环境部门、公安机关等对涉案物品是否系危险废物出具书面意见。具体而言,对于需要生态环境部门、公安机关等出具书面认定意见的,区分下列情况分别处理:

1.对已确认固体废物产生单位,且产废单位环评文件中明确为危险废物的,根据产废单位建设项目环评文件和审批、验收意见、案件笔录等材料,可对照《国家危险废物名录》等出具认定意见。

2.对已确认固体废物产生单位,但产废单位环评文件中未明确为危险废物的,应进一步分析废物产生工艺,对照判断其是否列入《国家危险废物名录》。列入名录的可直接出具认定意见;未列入名录的,应根据原辅材料、产生工艺等进一步分析其是否具有危险特性,不可能具有危险特性的,不属于危险废物;可能具有危险特性的,抽取典型样品进行检测,并根据典型样品检测指标浓度,对照《危险废物鉴别标准》(GB5085.1-7)出具认定意见。

3.对固体废物产生单位无法确定的,应抽取典型样品进行检测,根据典型样品检测指标浓度,对照《危险废物鉴别标准》(GB5085.1-7)出具认定意见。对确需进一步委托有相关资质的检测鉴定机构进行检测鉴定的,生态环境部门或者公安机关按照有关规定开展检测鉴定工作。

(十四)关于鉴定的问题

鉴定难是困扰环境污染刑事案件办理的难题之一。为解决这一实际困难,《解释》第14条规定:“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的,依据司法鉴定机构出具的鉴定意见,或者国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具的报告,结合其他证据作出认定。”据此,对环境污染专门性问题确立了鉴定与检验“两条腿走路”的原则。在此基础上,《纪要》针对环境污染犯罪案件的司法鉴定问题作出进一步规定。

一是规范环境损害司法鉴定工作。2016年1月,最高人民法院、最高人民检察院、司法部和环境保护部就环境损害司法鉴定实行统一登记管理和规范环境损害司法鉴定工作作出明确规定。司法部会同生态环境部,依法准入了一批诉讼急需、社会关注的环境损害司法鉴定机构。截至2019年1月底, 全国经省级司法行政机关审核登记的环境损害司法鉴定机构达109家,鉴定人2000余名,基本实现省域全覆盖,环境损害司法鉴定的供给能力大大提升,为打击环境违法犯罪提供了有力支撑。顺带提及的是,环境保护部依据《解释》规定,于2014年1月、2016年2月分两批指定推荐的29家环境损害鉴定评估推荐机构(第一批12家机构,协作单位7家;第二批17家机构,协作单位2家),目前大多数已审核登记成为环境损害司法鉴定机构。《纪要》要求进一步规范环境损害司法鉴定工作,加快准入一批诉讼急需、社会关注的环境损害司法鉴定机构,加快对环境损害司法鉴定相关技术规范和标准的制定、修改和认定工作,规范鉴定程序,指导各地司法行政机关会同价格主管部门制定出台环境损害司法鉴定收费标准,加强与办案机关的沟通衔接,更好地满足办案机关需求。

二是强化对环境损害司法鉴定机构的监管。《纪要》要求司法部会同生态环境部,加强对环境损害司法鉴定机构的事中事后监管,加强司法鉴定社会信用体系建设,建立黑名单制度,完善退出机制,及时向社会公开违法违规的环境损害司法鉴定机构和鉴定人行政处罚、行业惩戒等监管信息,对弄虚作假造成环境损害鉴定评估结论严重失实或者违规收取高额费用、情节严重的,依法撤销登记。鼓励有关单位和个人向司法部、生态环境部举报环境损害司法鉴定机构的违法违规行为。

三是妥当把握司法鉴定的范围。根据《解释》和《纪要》的规定,司法鉴定限于涉及案件定罪量刑的核心或关键专门性问题难以确定的情形。实践中,这类核心或关键专门性问题主要是案件具体适用的定罪量刑标准涉及的专门性问题,比如公私财产损失的数额、超过排放标准的倍数、污染物性质判断等。对案件的其他非核心或关键专门性问题,或者可鉴定也可不鉴定的专门性问题,一般不委托鉴定。比如,适用《解释》第1条第(3)项“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上”的规定对当事人追究刑事责任的,除可能适用公私财产损失第二档定罪量刑标准的以外,则不应再对公私财产损失数额或者超过排放标准倍数进行鉴定。涉及案件定罪量刑的核心或关键专门性问题难以鉴定或者鉴定费用明显过高的,司法机关可以结合案件其他证据,并参考生态环境部门意见、专家意见等作出认定。

(十五)关于监测数据的证据资格问题

《解释》第12条第1款规定:“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据,在刑事诉讼中可以作为证据使用。” 据此,环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法和查办案件过程中收集的监测数据具有刑事证据资格。但是,对于地方生态环境部门及其所属监测机构委托第三方检测机构出具报告的证据资格问题,实践中存在不同认识。为统一司法适用,《纪要》明确,地方生态环境部门及其所属监测机构委托第三方检测机构出具的监测报告,地方生态环境部门及其所属监测机构在行政执法过程中予以采纳的,其实质属于《解释》第12条规定的“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据”,在刑事诉讼中可以作为证据使用。

(作者:最高人民法院:周加海 喻海松)



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